財政增量政策“靴子”半落地 力度如何、影響幾何？

股市調(diào)整之際，備受市場期待的財政增量政策逐步清晰。

10月12日，財政部部長藍(lán)佛安在國新辦發(fā)布會上宣布了近期將推出的四大財政增量政策：

·一次性增加較大規(guī)模債務(wù)限額置換地方政府存量隱性債務(wù)，大力支持地方化解債務(wù)風(fēng)險；

·發(fā)行特別國債支持國有大型商業(yè)銀行補(bǔ)充核心一級資本，提升銀行抵御風(fēng)險和信貸投放能力；

·疊加運(yùn)用地方政府專項債券等工具，支持推動房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)；

·加大對重點群體的支持保障力度，提升整體消費能力。

“逆周期調(diào)節(jié)絕不僅僅是以上的四點，這四點是目前已經(jīng)進(jìn)入決策程序的政策，我們還有其他政策工具也正在研究中。比如中央財政還有較大的舉債空間和赤字提升空間。”藍(lán)佛安補(bǔ)充說。

多位財稅專家告訴第一財經(jīng)，此次財政部宣布的財政增量政策完全符合市場合理預(yù)期，力度較大，而財長“中央財政有較大舉債空間”等表述，更是給了市場更大想象空間，盡管由于增發(fā)債務(wù)額度需要經(jīng)過全國人大常委會批準(zhǔn)，不能在當(dāng)前給出具體數(shù)字，但預(yù)計將在10月下旬全國人大常委會會議披露增加債務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)。財政部發(fā)布會透露出一個重要信號是，對于市場擔(dān)憂的地方債務(wù)問題、基層財政困難問題等，中央財政完全有能力、有空間予以解決。

那么下一步究竟增加多大規(guī)模債務(wù)限額來置換隱性債務(wù)？置換形式和影響將會如何？會否增加赤字加大舉債？

萬億級化債大招將出

無疑，此次財政部發(fā)布的增量政策中，最受人關(guān)注、短期影響最大的是支持地方化解債務(wù)風(fēng)險。當(dāng)前地方化債壓力較大，一些地方還本付息金額較大，疊加近年來財政收入增長乏力而剛性支出不減，化債壓力甚至傳導(dǎo)至“保基本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”，并影響一些政府投資。

藍(lán)佛安介紹，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險是事關(guān)發(fā)展和安全、事關(guān)財政可持續(xù)發(fā)展的重大問題。2024年以來，經(jīng)履行相關(guān)程序，財政部已經(jīng)安排了1.2萬億元債務(wù)限額支持地方化解存量隱性債務(wù)和消化政府拖欠企業(yè)賬款。為了緩解地方政府的化債壓力，除每年繼續(xù)在新增專項債限額中專門安排一定規(guī)模的債券用于支持化解存量政府投資項目債務(wù)外，擬一次性增加較大規(guī)模債務(wù)限額置換地方政府存量隱性債務(wù)，加大力度支持地方化解債務(wù)風(fēng)險，相關(guān)政策待履行法定程序后再向社會作詳盡說明。

藍(lán)佛安強(qiáng)調(diào)，這項即將實施的政策，是近年來出臺的支持化債力度最大的一項措施，這無疑是一場政策及時雨，將大大減輕地方化債壓力，可以騰出更多的資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提振經(jīng)營主體信心，鞏固基層“三保”。

中國社會科學(xué)院財稅研究中心主任楊志勇告訴第一財經(jīng)，總體看財政增量政策符合預(yù)期。必要的政策力度才能更好地發(fā)揮財政政策逆向調(diào)節(jié)作用。從發(fā)布會的信息來看，財政政策完全可以期待，雖然由于法律程序的原因，部分?jǐn)?shù)據(jù)沒有提供，但是發(fā)布會已經(jīng)說了增加較大規(guī)模債務(wù)額度，市場和社會完全可以有合理的預(yù)期。而地方化解債務(wù)風(fēng)險，首先要地方積極努力，同時，根據(jù)實際情況，中央助力，形成合力，在發(fā)展中解決問題。

“一些市場人士比較擔(dān)憂地方債務(wù)風(fēng)險問題，而這場發(fā)布會明確將推出近年來支持化債力度最大的一項措施等，其實就是向市場釋放一個非常清晰的重大信號，即中央財政完全有能力有空間來推動解決地方債務(wù)等問題。”中央財經(jīng)大學(xué)公共財政與政策研究院院長喬寶云告訴第一財經(jīng)。

不少市場人士十分關(guān)心即將出臺的較大規(guī)模債務(wù)限額究竟有多大，以及如何置換隱性債務(wù)。

從近幾年推出的化債額度來看，最大的一次是2023年，當(dāng)時中央要求出臺實施一攬子化債方案來有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險，當(dāng)年財政部安排了超過2.2萬億元地方政府債券額度，支持地方特別是高風(fēng)險地區(qū)化解存量債務(wù)風(fēng)險和清理拖欠企業(yè)賬款，地方政府債務(wù)風(fēng)險得到了整體緩解。

財政部數(shù)據(jù)顯示，截至2023年末，全國納入政府債務(wù)信息平臺的隱性債務(wù)余額比2018年摸底數(shù)減少了50％，債務(wù)風(fēng)險可控。

中央財經(jīng)大學(xué)教授溫來成告訴第一財經(jīng)，部分地方政府靠自身手段來說，已經(jīng)難以化解隱性債務(wù)，因此財政部此次增加債務(wù)限額，通過政府債券形式來置換隱性債務(wù)，減少地方政府融資平臺債務(wù)，降低潛在的違約風(fēng)險和區(qū)域性財政金融風(fēng)險。“按照有關(guān)機(jī)構(gòu)測算的到期隱性債務(wù)規(guī)模，可能需要增加2萬億元左右債務(wù)限額”。

渣打銀行大中華及北亞首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家丁爽告訴第一財經(jīng)，此次財政增量政策中，支持地方化債政策力度超過市場預(yù)期。由于財政部明確一次性增加債務(wù)限額是近年來化債力度最大一項政策，預(yù)計這一額度將超過2023年的2.2萬億元，至少也不會低于1萬億元。

財達(dá)證券副總經(jīng)理胡恒松告訴第一財經(jīng)，按照機(jī)構(gòu)測算，結(jié)合化債進(jìn)展，當(dāng)前剩余隱性債務(wù)余額預(yù)計不低于10萬億元，而此次財政部強(qiáng)調(diào)增加較大額度化債，預(yù)計規(guī)模應(yīng)該有幾萬億元。

事實上，早在2015年至2018年，中國共發(fā)行12多萬億元政府債券來置換非政府債券形式的政府債務(wù)，大大降低了地方政府債務(wù)利息負(fù)擔(dān)，有效緩解了償債壓力。接受采訪的多位專家預(yù)計，從這一輪周期性化債額度來看，未來幾年隱性債務(wù)置換額度規(guī)模預(yù)計更大，甚至可能與上一輪置換債券額度相近。

喬寶云表示，這一輪隱性債務(wù)置換跟上述2015年啟動的12萬億級置換債券類似，目的就是將不在政府預(yù)算之內(nèi)的隱性債務(wù)透明化，通過政府債券置換實現(xiàn)隱性債務(wù)納入預(yù)算之中，使得此前的隱性債務(wù)透明化，并延長債務(wù)期限降低利息負(fù)擔(dān)，并入預(yù)算管理也更加規(guī)范，有利于防范債務(wù)風(fēng)險。

當(dāng)然，由于此次財政部發(fā)布會中，并未明確用于置換地方隱性債務(wù)的增加債務(wù)限額，是增加地方債務(wù)限額，還是增加中央債務(wù)限額，因此專家們看法不一。多數(shù)專家仍預(yù)計是延續(xù)以往的增加地方債務(wù)限額來置換地方隱性債務(wù)，實質(zhì)上延長地方債務(wù)期限，降低地方債務(wù)利息負(fù)擔(dān)，但債務(wù)主體依然是地方政府。不過也有不同觀點。

中國人民大學(xué)財稅研究所執(zhí)行所長呂冰洋告訴第一財經(jīng)，對即將增加的較大規(guī)模額度化債的形式，不太可能是增加地方再融資債券額度和地方新增專項債額度，這兩種形式不能真正降低地方債務(wù)負(fù)擔(dān)，甚至可能會造成新債。而國債一般不指定用途，化解地方債務(wù)需要?？顚Ｓ茫虼藰O有可能是以增加特別國債額度形式化債。

“需要注意的是，當(dāng)前化解債務(wù)風(fēng)險是短期舉措，仍需要注重防范地方債務(wù)風(fēng)險的長效機(jī)制的建設(shè)，確保債務(wù)高風(fēng)險省份和市縣既真正壓降債務(wù)又能穩(wěn)定發(fā)展。”呂冰洋說。

最終增加化債額度及形式，仍有待官方后續(xù)披露具體信息，而10月下旬的全國人大常委會會議則是第一個重要觀察窗口。而此次財政部加力支持地方化債影響可以預(yù)見。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒告訴第一財經(jīng)，增加債務(wù)限額置換地方政府存量隱性債務(wù)，對財政經(jīng)濟(jì)有重大的意義。債務(wù)置換實現(xiàn)了部分隱性債務(wù)顯性化，債務(wù)更加公開透明。而以利率更低、周期更長的政府債券置換舉債成本高、周期短的隱性債務(wù)，以時間換空間，因此債務(wù)置換的過程也是降低風(fēng)險的過程，體現(xiàn)了化債的本質(zhì)是化解風(fēng)險。

羅志恒認(rèn)為，債務(wù)置換減輕了地方政府化債的壓力，地方政府能騰出更多的財力和精力用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提供公共服務(wù)。債務(wù)置換有利于地方政府更好落實減稅降費，部分地區(qū)“亂罰款亂收費”等現(xiàn)象將明顯緩解乃至杜絕，有利于改善營商環(huán)境。

是否增加赤字仍有待觀察

相比于增加政府債務(wù)限額支持化債仍有待明確，此次財政部在發(fā)布會上已經(jīng)透露一項重大補(bǔ)充財力的舉措。

藍(lán)佛安在會上介紹，中央財政從地方政府債務(wù)結(jié)存限額中安排了4000億元，補(bǔ)充地方政府綜合財力，支持地方化解存量政府投資項目債務(wù)和消化政府拖欠企業(yè)賬款。

丁爽告訴記者，由于地方政府債務(wù)余額距離限額仍有1.5萬億元結(jié)存限額空間，此次財政部動用了其中4000億元來補(bǔ)充地方綜合財力，大概率是動用了地方政府一般債券限額空間，而這由于在全國人大批準(zhǔn)的限額內(nèi)，因此無須人大審批。但此舉相當(dāng)于增加地方財政4000億元財力。未來中央財政是否會增加財政赤字，增發(fā)國債，目前發(fā)布會并沒有十分明確說法，有待觀察。

上述四項增量舉措中，增加債務(wù)限額支持地方化債，只是調(diào)整債務(wù)限額，并不增加財政赤字。而增發(fā)特別國債支持補(bǔ)充國有大型商業(yè)銀行補(bǔ)充核心一級資本，增發(fā)特別國債也不計入赤字。不過財政部也同時表示，其他增量政策工具也在研究中，包括中央財政有赤字提升空間等。

另外，藍(lán)佛安在上述會上表示，預(yù)計全國一般公共預(yù)算收入增速不及預(yù)期。大家比較關(guān)注今年是否可以實現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)，在這里我可以負(fù)責(zé)任地告訴大家，中國財政有足夠的韌勁，通過采取綜合性措施，可以實現(xiàn)收支平衡，完成全年預(yù)算目標(biāo)，請大家放心！

財政部數(shù)據(jù)顯示，今年前8個月全國一般公共預(yù)算收入約14.8萬億元，同比下降2.6%。全國一般公共預(yù)算支出17.4萬億元，同比增長1.5%。這低于年初全年一般公共預(yù)算收入(3.3%)和支出(4%)增速預(yù)期。

喬寶云表示，今年經(jīng)濟(jì)增速放緩，財政收入低于預(yù)期，但最終要實現(xiàn)收支平衡，無非是通過資產(chǎn)盤活處置等方式增加一部分收入，通過政府過緊日子等削減一部分支出，而收支缺口部分如果高于年初預(yù)算，則通過擴(kuò)大赤字增發(fā)債務(wù)來解決?？傮w來看中國財政騰挪空間比較大，完全能做到收支平衡。

丁爽分析，財長表態(tài)今年能完成全年預(yù)算目標(biāo)，應(yīng)該是指可以完全全國一般公共預(yù)算支出預(yù)算規(guī)模（約28.6萬億元)，而在收入不能實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)之下，實現(xiàn)收支平衡，一種可能性是通過增加其他額外收入來實現(xiàn)，另一種則是增加財政赤字，增發(fā)國債。而是否會增加赤字增發(fā)國債，仍有待觀察。

從過往經(jīng)驗看，財政增加收入手段以達(dá)到收支平衡的工具較多，比如可以通過動用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；增加國企、特定國有金融機(jī)構(gòu)、專營機(jī)構(gòu)利潤；加大盤活存量資源資產(chǎn)增收；清理收回結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金；調(diào)度庫款等。

而專家普遍認(rèn)為，10月份全國人大常委會會議將是觀察是否會增加財政赤字的重要窗口。